县自然资源局关于转发《省自然资源厅关于印发贵州省城镇开发边界划定技术指南（试行）的通知》

贵州省城镇开发边界划定技术指南

（试行）

二〇二二年八月

前 言

为深入贯彻《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见>的通知》等文件精神，认真落实国家关于“三区三线”划定工作的决策部署，根据国家印发的《市级国土空间总体规划编制指南》、《全国“三区三线”划定规则》，结合贵州实际，特制定本指南，旨在为各地城镇开发边界划定工作提供指导。

鉴于目前国家在“三区三线”划定工作中不断明确新的工作要求和划定规则，本指南与国家新要求存在差异的，以国家要求为准。

本指南起草单位:贵州省城乡规划设计研究院、贵州省自然资源勘测规划研究院。

1总 则

1.1适用范围

本指南适用于贵州省行政区域内城市、建制镇的城镇开发边界划定工作，乡集镇根据实际需要参照执行。

1.2总体目标

通过科学合理划定城镇开发边界，整体谋划国土空间开发保护格局，防止城镇盲目扩张和无序蔓延，促进城镇发展由外延式扩张向精明增长、内涵提升转变，优化城镇布局形态和功能结构，提升城镇人居环境品质，推动形成集约高效、宜居适度、绿色发展的城镇空间。

1.3基本概念

1.城镇开发边界。城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇、乡集镇以及各类开发区等。参考《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，在城镇开发边界建设用地范围以外不得设立各类开发区和城市新区。

城镇开发边界内分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区（空间关系详见图1）。

图1 城镇开发边界空间关系示意图

2.城镇集中建设区。根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间。

3.城镇弹性发展区。为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。

在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展区范围内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模。

4.特别用途区。为完善城镇功能，提升人居环境品质，保持城镇开发边界的完整性，根据规划管理需划入开发边界内的重点地区，主要包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。

特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制，原则上不得新增除市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外的其他城镇建设用地。

1.4划定原则

1.坚持底线思维。统筹发展与安全，按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序，避让连片优质耕地和重要生态功能区，保障粮食安全和生态安全，确保“三条控制线”不交叉不重叠不冲突。

2.坚持节约集约。尊重城镇发展规律，合理预测城镇发展规模，科学研判城镇发展方向和重点发展区域，框定总量、盘活存量、做优增量、留有余量，整体优化城镇空间形态和用地功能布局，为未来发展留有余地。

3.坚持因地制宜。尊重自然地理格局，遵循山地特色新型城镇化发展规律，因势利导、道法自然，引导城镇空间结构优化，构建多中心、组团式的国土空间格局，促进人与自然和谐发展。

1.5工作组织

按照党委领导、政府组织，部门协作、“多规合一”，市州统筹、县级主体，逐级上报、层层把关的流程，压实各级各部门工作责任。

省级根据国家明确的规划控制指标和划定要求，组织指导各地开展城镇开发边界划定工作，并负责对各地划定成果进行复核。

市（州）根据上级确定的规划控制指标，结合各地自然地理格局、主体功能定位、城镇体系布局等实际，明确所辖县级行政单元的规划控制指标，统筹推进城镇开发边界划定工作，并负责对县区划定成果进行审查。

县（区、市、特区）按照上级确定的规划控制指标，划定县域范围内的城镇开发边界，包括市辖区中心城区、县人民政府所在地镇（街道）、其他建制镇、乡集镇等。各类开发区、城市新区，由所在县（区）统筹开展城镇开发边界划定工作。

1.6成果形式

按照国家划定成果数据汇交要求，城镇开发边界划定成果包括矢量数据、划定报告和城镇开发边界划定情况统计表。城镇开发边界划定成果以县（区、市、特区）为单位组织，以市（州）为单位汇总提交。

2基础准备

2.1统一底图底数

以规划基期年国土变更调查数据作为基础底图底数（城镇村不打开统计），采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础。

2.2收集基础数据

1.社会经济类。依托国土空间总体规划编制工作基础，收集整理经济社会发展、重大产业发展，户籍人口、第六次和第七次人口普查等相关数据。

2.规划管理类。收集整理建设用地起底大调查、审批建设用地、城乡建设用地增减挂钩拆旧区和建新区、备案农业设施建设用地的数据。

3.专项规划类。收集整理各级涉及空间安排利用的相关专项规划矢量数据，以及各行业部门重大建设项目的矢量范围。

4.限制条件类。收集整理耕地和永久基本农田、生态保护红线、土地整治项目，以及地质灾害极高和高风险区、洪涝风险易发区、风险斜坡、采煤塌陷区、重要矿产资源压覆区等不适宜城镇建设的矢量范围。

2.3收集相关专题研究

收集整理城市发展定位研究、资源环境承载能力和国土空间开发保护适宜性评价（以下简称“双评价”）、国土空间开发保护现状与风险评估、城市体检评估、人口与城镇化、产业发展、城镇空间发展格局等相关专题研究成果。

3城镇开发边界方案研究

3.1摸清现状和存量

1.现状城镇建设用地。根据规划基期年国土变更调查数据（城镇村不打开统计）确定的城市（201、201A）、建制镇（202、202A），分析现状城镇建设用地的空间分布特征。

2.其他现状建设用地。梳理可作为城镇功能和用地布局统一考虑的村庄（203、203A）、盐田及采矿用地（204）、特殊用地（205）、交通运输用地（铁路用地1001、轨道交通用地1002、公路用地1003、机场用地1007、港口码头用地1008、管道运输用地1009）和水工建筑用地（1109）等其他现状建设用地，以及纳入自然资源部系统备案已依法批准且落实占补平衡即将建设的用地。

3.存量建设用地。收集纳入自然资源部系统备案已依法批准且落实占补平衡即将建设的用地。

3.2分析城镇建设潜力空间

以规划基期年国土变更调查数据为基础，贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，以市（州）级“双评价”成果为依据，结合省级“双评价”成果进行校核，明确本地区的城镇建设适宜区，对原有城乡规划、土地利用规划等空间性规划和国土空间开发保护情况进行分析，综合确定城镇建设潜力空间。

3.3预测城镇发展规模

3.3.1特色优势产业发展研究

根据收集的相关专题研究和专项规划成果，分析本地区三次产业发展结构，重点产业或特色产业发展情况，明确各类开发区（园区）、特色优势产业发展方向、发展规模和空间布局，为城镇发展规模预测提供支撑。

3.3.2城镇发展方向研究

结合贵州山地特色新型城镇化，充分分析引导城镇发展方向的驱动因子，从城镇地理区位、自然条件、交通条件、城镇服务设施设置、社会经济、政策引导等六个方面进行全面分析，综合研判城镇发展方向，为城镇开发边界内新增城镇建设用地布局提供指引。

3.3.3人口与城镇化预测

充分利用国土空间总体规划关于人口与城镇化目标研究成果，按照各地“六普”至“七普”人口统计数据，进一步分析人口城镇化发展阶段、发展趋势和结构特征，合理预测城镇化发展目标。根据全省新型城镇化空间布局相关政策和规划要求，结合自身区位条件、自然条件和社会经济发展潜力等因素，综合研判未来15年全域常住人口、城镇常住人口和城区常住人口的增减趋势和空间分布情况。按照城镇扩张、稳定或收缩等趋势，科学合理测算各个城镇2035年规划期末的城镇人口规模和城镇化率。

3.3.4城镇发展规模预测

在分析现状城镇建设用地和现状人均城镇建设用地基础上，根据历年批而未建用地、下一步拟纳入城镇开发边界的村庄用地、交通运输用地、采矿用地等基本情况，结合地方发展实际和相关专项规划，合理预测城镇建设用地增量需求。

3.4落实约束条件

3.4.1反向约束

1.守住自然生态安全边界，不得侵占、破坏或割裂“山水林田湖草”等自然空间格局，避让重要山体山脉、河流湖泊、湿地、天然和国有林场草场、矿山生态修复区等，充分利用国土变更调查地类图斑、遥感影像勾绘等方式进行划分，保护自然地理格局的完整性。

2.落实耕地保护目标任务和生态保护红线划定方案，避让集中连片稳定耕地和已有政策法规明确禁止或限制人为活动的国家公园、自然保护区、地质公园、湿地公园、森林公园、生态公益林、饮用水水源地一级保护区等。

3.避让地质灾害极高和高风险区、风险斜坡、地震断裂带、洪涝风险易发区、采煤塌陷区、重要矿产资源压覆区等不适宜城镇建设区域，确实无法避让的应当充分论证并说明理由，明确减缓不良影响的防治措施。

4.避让城镇建设不适宜区和生态保护极重要区，优先在城镇建设适宜区范围内划定城镇开发边界，无法避让城镇建设不适宜区和生态保护极重要区的需在划定报告中予以特殊说明。

5.加强与历史文化遗产相关保护规划的协调，严格避让大遗址保护区，以及城镇内其他地下文物埋藏区。

6.加强与城乡建设用地增减挂钩、土地整治项目的衔接，若涉及城乡建设用地增减挂钩拆旧区、土地整治范围内现状耕地或新增耕地的，城镇开发边界应予以避让。

7.城镇开发边界应充分衔接各类专项规划矛盾冲突，新增城镇建设用地区域应避让高压输电线、高速公路、铁路等跨区域线性基础设施及其管控范围，对于污水处理厂、垃圾处理场、殡仪馆、屠宰场、变电站等具有邻避要求的设施，应按照国家相关标准落实安全防护间距要求。

3.4.2正向约束

1.各地在划定城镇开发边界时要因地制宜、实事求是，通过保留的农业和生态空间，发挥城镇周边河流、山体等重要生态功能空间和连片优质耕地对城镇“摊大饼”式扩张的阻隔作用，促进形成多中心、组团式的空间布局。

2.扩展系数以市（州）为单元统筹平衡，要严控新增建设扩展规模，结合城镇现状建设用地、存量建设用地和潜力发展空间，综合研判城镇空间形态，集约紧凑划定城镇开发边界。

3.现状城镇建成区原则上应全部划入城镇开发边界，不得腾退现状建成区用地范围用于变相增加新增建设扩展规模。经依法合规设立的各类开发区规划建设用地范围，原则上应纳入城镇开发边界，已有明确意向进行开发区扩区调区，且现状为非建设用地的情形除外。

4.城镇开发边界由一条或多条连续闭合线组成，围合范围应尽量规整，城镇开发边界单一闭合线围合面积原则上不小于3公顷，乡政府驻地，以及适度的相对独立分散、规模较小的工业、旅游、商业等用地除外。

3.5形成初步方案

在现状和存量、城镇建设潜力空间分析和城镇发展规模研究的基础上，落实上述各项正反向约束条件，以问题和目标为导向，平衡全域和局部、近期和远期的关系，统筹考虑居住、公服、商业、工业、开敞空间等重要城镇功能区，以及城镇重要发展廊道（节点）和管控廊道，结合地方实际发展情况，形成城镇开发边界初步方案。

4城镇开发边界划定

4.1城镇集中建设区

1.现状城镇建设用地原则上应全部纳入城镇集中建设区。对于远离现状城镇建成区或独立偏远的现状城镇建设用地碎小图斑，为避免城镇开发边界“图斑化、碎片化”，可从城镇功能属性、用地分类、图斑面积和项目类别等方面在划定报告中分类型予以说明，可不纳入城镇开发边界。

2.作为城镇功能和用地布局统一考虑的村庄（203、203A）、盐田及采矿用地（204）、特殊用地（205）、交通运输用地（铁路用地1001、轨道交通用地1002、公路用地1003、机场用地1007、港口码头用地1008、管道运输用地1009）和水工建筑用地（1109）等现状建设用地，以及纳入自然资源部系统备案已依法批准且落实占补平衡即将建设的用地，为保留城镇功能的完整性可纳入城镇集中建设区。

3.相对独立分散且规模较小的污水处理厂、垃圾处理场、殡仪馆、屠宰场、变电站等具有邻避要求的建设项目可不划入城镇集中建设区。

4.在城镇开发边界内，城镇集中建设区的新增城镇建设用地规模不得超过上级下达的新增城镇建设用地规模。

5.市级国土空间总体规划在市辖区划定的城镇开发边界内，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般不少于市辖区规划城镇建设用地总规模的80%。县级国土空间总体规划以县（区、市、特区）为统计单元，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般应不少于县域规划城镇建设用地总规模的 90%。

4.2城镇弹性发展区

在城镇开发边界内，分析城镇未来的发展潜力和趋势，以及发展方向，与城镇集中建设区充分衔接、关联的基础上，根据地方实际情况可划定城镇弹性发展区，用于应对城镇发展的不确定性，城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积15%。

4.3特别用途区

在城镇开发边界内，根据地方实际情况除城镇集中建设区和城镇弹性发展区外的其他区域可划为特别用途区。特别用途区包括对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩、防护隔离、农业景观、古迹遗址等地域空间。对于市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施可纳入特别用途区（可纳入相关设施类型详见附录3）。划入特别用途区的相关地域空间要做好与城镇集中建设区内的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络。

4.4方案协调

城镇开发边界应尽可能避让永久基本农田、生态保护红线。出于城镇开发边界完整性及特殊地形条件约束的考虑，在永久基本农田划足划优的前提下，对城镇开发边界内零星分布的原永久基本农田可进行适当优化调整。同时，对位于城镇开发边界围合范围内的永久基本农田和生态保护红线，可以“开天窗”形式不计入城镇开发边界面积，并按照永久基本农田、生态保护红线的保护要求进行管理。

4.5划定入库

尽量利用国家有关基础调查已明确的河流、山川、交通线路、高压走廊等自然地理和地物边界，若无明显地物边界的，利用国土变更调查地类图斑作为辅助进行边界修饰，促使开发边界形态尽可能完整、平顺，便于识别和管理。城镇开发边界划定成果矢量数据纳入“三区三线”数据成果，汇交至国土空间规划“一张图”系统。

4.6规划落实

在市、县、乡镇三级国土空间总体规划编制中，城镇开发边界划定方案可在面积不变的前提下进行深化调整，国土空间总体规划经批准后，迭代更新至国土空间规划“一张图”。

附录1 城镇开发边界划定技术路线图

图1城镇开发边界划定技术路线图

附录2 城镇开发边界扩展系数计算规则

1.上报划定城镇开发边界面积构成

上报划定城镇开发边界面积（N）=Ma+X+Y+Z，即现状城镇建设用地+扩展规模+其他现状建设用地+存量用地，具体释义如下：

M：行政区范围内现状城镇建设用地。即城市（201、201A）、建制镇（202、202A），其中Ma为纳入城镇开发边界的现状城镇建设用地，Mb为未纳入城镇开发边界的现状城镇建设用地。

X：扩展规模。即划定城镇开发边界中，扣除存量用地后的非建设用地。

Y:划入城镇开发边界的其他现状建设用地。包括村庄（203、203A），盐田及采矿用地（204），特殊用地（205），交通运输用地（铁路用地1001、轨道交通用地1002、公路用地1003、机场用地1007、港口码头用地1008、管道运输用地1009），水工建筑用地（1109）等现状建设用地。

Z:存量用地（批而未建）。即纳入自然资源部系统备案已依法批准且落实占补平衡即将建设且在国土变更调查中仍为非建设用地的用地。

图2上报划定城镇开发边界面积构成示意图

2.城镇开发边界扩展系数计算规则

扩展规模(X)=扩展系数×行政区内现状城镇建设用地(M)。

城镇开发边界面积与现状城镇建设用地面积的比例扩展系数为按照规则计算的扩展系数，计算规则为：

即扩展系数等于扩展规模加现状建设用地与现状建设用地的比例，扩展规模（X）等于上报划定城镇开发边界（N）扣除现状城镇建设用地（Ma）、其他现状建设用地（Y）和存量用地（Z）。

附录3 可纳入特别用途区相关设施类型一览表

附录4 城镇开发边界划定规模计算表

单位：平方千米